„Ustawa krajobrazowa” – kilka faktów

Tzw. „ustawa krajobrazowa”, zwana także „ustawą antyreklamową”, wywołuje niemało emocji, zarówno u reklamodawców, jak i przedstawicieli gmin. Pomimo wielu publikacji na ten temat niewiele mówi się, na czym właściwie polegają zmiany wprowadzone tą ustawą. Niniejszy artykuł jest próbą uporządkowania najważniejszych przepisów nowej ustawy mogących mieć wpływ na rynek reklamowy.

„Ustawa krajobrazowa”, a dokładnie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, to nie kompleksowa regulacja mieszcząca w jednym miejscu zagadnienia związane m.in. z reklamą, lecz jedynie ustawa zmieniająca kilka różnych ustaw. Po wejściu w życie „ustawy krajobrazowej” przepisy regulujące reklamę będą znajdowały się w poszczególnych ustawach, w tym w szczególności w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawie o podatkach i opłatach lokalnych i ustawie o drogach publicznych. Ustawa wejdzie w życie po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia (co na chwilę pisania artykułu jeszcze nie nastąpiło).

Definicje

Na początek pozwolę sobie zacytować kilka definicji wprowadzonych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicje te są o tyle istotne, że będą miały zastosowanie nie tylko do ww. ustawy, ale też do pozostałych ustaw, które będę opisywał poniżej. I tak:

• „reklama” – upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne;
• „tablica reklamowa” – przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;
• „urządzenie reklamowe” –przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;
• „szyld” – tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.

Zakaz reklamy?

Najwięcej nadziei dla gmin i najwięcej obaw dla reklamodawców niosą przepisy zezwalające gminom na wprowadzanie opłat reklamowych oraz na uchwalanie zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w tym na ustalenie zakazu sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów.

W prasie można znaleźć wiele wypowiedzi przedstawicieli gmin zapowiadających walkę z tablicami reklamowymi, szyldami itp. Nowe prawo daje taką możliwość. Pytanie tylko, z której opcji skorzystają gminy. Czy z możliwości uchwalenia całkowitego zakazu umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (trudno mi to sobie wyobrazić), czy też może z możliwości uchwalenia opłat reklamowych? A może wybiorą rozwiązanie pośrednie i ustalą własne warunki umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w niektórych częściach gminy zakazując umieszczania takich tablic i urządzeń? Niestety na obecnym etapie trudno znaleźć jakiekolwiek konkretne informacje na temat planów gmin. Przyjrzyjmy się zatem najważniejszym rozwiązaniom w powyższym zakresie.

Bez względu na ostateczną decyzję gmin warunkiem podjęcia jakichkolwiek działań, w tym wprowadzenia opłaty reklamowej, będzie uchwalenie „zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane”, o których mówią nowe art. 37a i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu natomiast do szyldów, ustawa przewiduje, że w ww. uchwale powinny znaleźć się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczba szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.

Podjęcie takiej uchwały nie jest obowiązkowe i trudno przewidywać, czy wszystkie gminy na takie rozwiązanie się zdecydują.

W powyższej kwestii jedno jest najistotniejsze – gminy będą miały możliwość wprowadzenia zakazu sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Zakaz taki będzie mógł dotyczyć bądź obszaru całej gminy bądź jednoznacznie określonych części gminy.

Nowa ustawa nie wprowadza żadnych kryteriów, jakimi kierować mają się gminy, ustalając warunki sytuowania reklam czy też całkowity zakaz ich umieszczania. W grę powinny tu wchodzić zatem ogólne i abstrakcyjne kryteria planowania przestrzennego, jak np. „wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury” czy „walory architektoniczne i krajobrazowe” i inne. Gminy nie będą miały całkowitej dowolności, jednakże dana gminom swoboda jest na tyle duża, że można się spodziewać najróżniejszych rozstrzygnięć.

Czy przyjmowane przez gminy rozwiązania będą dotyczyły również reklam istniejących w chwili wejścia w życie uchwał? Tak, jednakże okres na dostosowanie tych reklam do nowych zasad będzie wynosił co najmniej 12 miesięcy od wejścia w życie uchwał.

Co grozi za naruszenie warunków określonych w uchwale rady gminy? Ustawa przewiduje w tym zakresie kary pieniężne grożące przede wszystkim reklamodawcom (podmiotom, które umieściły tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe), a w przypadku braku możliwości ustalenia takiej osoby – właścicielom, użytkownikom wieczystym bądź posiadaczom nieruchomości, na których umieszczono takie tablice lub urządzenia.

Czy reklamodawcy są bezbronni?

Nowe prawo daje bardzo ograniczony wpływ np. reklamodawców na treść podejmowanych przez gminy uchwał. Gminy ogłoszą w prasie lokalnej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed terminem wyłożenia i wyłożą ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. W czasie wyłożenia i przez okres 14 dni po zakończeniu okresu wyłożenia będą zbierane uwagi do tego projektu. Zgłaszane uwagi będą rozstrzygane w uchwale rady gminy.

Co jednak w przypadku, gdy uwagi reklamodawców nie zostaną uwzględnione? Czy reklamodawcy nie będą mieli żadnych możliwości obrony przed zbyt restrykcyjnymi uchwałami podejmowanymi przez poszczególne gminy? Ogólne przepisy (ustawa o samorządzie gminnym) przewidują możliwość zaskarżania m.in. uchwał rady gminy do sądu administracyjnego. Reklamodawcy będą mogli skorzystać z tej drogi. Przyznana gminom duża swoboda kształtowania polityki „reklamowej” nie oznacza całkowitej dowolności. Moim zdaniem gminy będą musiałby brać pod uwagę nie tylko założenia „ustawy reklamowej”, lecz także ogólne przesłanki wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również zagwarantowane konstytucyjnie prawo do rozpowszechniania informacji. Czy taka droga będzie skuteczna pokaże orzecznictwo sądów administracyjnych, które się dopiero ukształtuje. Wobec jednak niewielkiej alternatywy zaskarżanie uchwał będzie z pewnością częstym środkiem wykorzystywanym przez reklamodawców.

Opłata reklamowa

Możliwość uchwalania warunków umieszczania reklam to jedno. Z drugiej strony gminy będą miały możliwość uchwalenia tzw. opłat reklamowych (przewidzianych w znowelizowanej ustawie o podatkach i opatach lokalnych), które będą pobierane od właścicieli, użytkowników wieczystych czy posiadaczy nieruchomości, na których będą umieszczane tablice i urządzenia reklamowe. Opłata ta nie będzie zatem bezpośrednio obciążała reklamodawców, jednakże moim zdaniem nie ulega wątpliwości, że przynajmniej w części opłata ta zostanie uwzględniona w cenie, jaką reklamodawcy będą musieli zapłacić właścicielom nieruchomości. Co ciekawe, oplata będzie pobierana niezależnie od tego, czy na danym nośniku będzie umieszczona reklama czy nie.

Ustawa przewiduje kilka sytuacji, w których opłata reklamowa nie będzie pobierana, jak np. gdy reklamy nie są widoczne z przestrzeni dostępnych publicznie lub w odniesieniu do szyldów.

Gminy nie będą miały całkowitej dowolności w kształtowaniu opłat reklamowych, lecz będą musiały dostosować się do stawek maksymalnych określonych w ustawie. Opłata reklamowa będzie się składać z części stałej i części zmiennej. Część stała będzie miała zryczałtowaną wysokość niezależną od pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego. Z kolei część zmienna będzie zależeć od wielkości pola powierzchni tablicy lub urządzenia reklamowego. Stała część opłaty reklamowej nie będzie mogła przekroczyć 2,50 zł dziennie, a część zmienna opłaty reklamowej nie będzie mogła przekroczyć 0,20 zł od 1 m2 pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego dziennie.

Należy również pamiętać, że kwotę zapłaconego podatku od nieruchomości od tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, zalicza się na poczet opłaty reklamowej należnej od tej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego.

Reklamy w pasie drogowym

Dodatkowe rodzaje ograniczeń przewiduje znowelizowana ustawa o drogach publicznych. Ustawa ta przewiduje własną definicję reklamy. W rozumieniu tej ustawy reklamą ma być umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe (te pojęcia wyjaśniłem na wstępie), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Jakie konkretnie rozwiązania będzie przewidywać ta ustawa? Reguluje na przede wszystkim kwestie reklam umieszczanych w pasie drogowym (tj. w wydzielonym liniami granicznymi gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą) oraz widocznych z jezdni reklam emitujących światło.

W pierwszej kolejności ustawa zajmuje się kwestią tablic reklamowych i urządzeń reklamowych umieszczonych w miastach na prawach powiatu na gruntach znajdujących się w pasie drogowym. Ustawa przewiduje, że w takich miejscach tablice reklamowe i urządzenia reklamowe mogą być umieszczane na podstawie odpłatnej umowy w wypadkach uzasadnionych względami funkcjonalnymi, w szczególności wówczas gdy takie tablice lub urządzenia są umieszczone na wiatach przystankowych lub obiektach małej architektury.

Poza powyższym rozwiązaniem mającym zastosowanie w miastach na prawach powiatu ustawa przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie będzie wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa powyżej (umowy zawieranej w przypadku umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w miastach na prawach powiatu na gruntach znajdujących się w pasie drogowym). Jednakże właściwy zarządca drogi odmówi wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie będą spełniać warunków, o których mowa w art. 42a ustawy o drogach publicznych (przepis dotyczy reklam emitujących światło, które omówię poniżej). Zarządca drogi nie będzie zatem miał całkowitej swobody w decydowaniu o umieszczeniu reklam w pasie drogowym.

Zamieszczanie reklam w pasie drogowym wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. W gminach, w których zostaną uchwalone opłaty reklamowe, opłaty te będą powiększać wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego.

Dodatkowo zabronione będzie umieszczanie w pasie drogowym reklam:

1. imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,
2. poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych.

Kolejne ograniczenia związane będą z widocznymi z jezdni przez kierującego pojazdem reklamami emitującymi światło, umieszczonymi w pasie drogowym lub w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (przepis ten precyzuje odległość m.in. reklam od zewnętrznej krawędzi jezdni). Takie reklamy będą musiały spełniać następujące wymagania. W przypadku reklam umożliwiających bieżącą zmianę informacji wizualnej:

1. niedopuszczalne będzie wyświetlanie ruchomych obrazów;
2. niedopuszczalne będzie stosowanie efektów wizualnych i przerw pomiędzy kolejno wyświetlanymi informacjami;
3. minimalny czas prezentacji informacji wizualnej będzie musiał być dłuższy niż 10 sekund.

Ponadto Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, maksymalną luminancję powierzchni informacji wizualnej umieszczonej na reklamie emitującej światło, w ciągu dnia i w ciągu nocy, w terenie zabudowy i poza terenem zabudowy.

To oczywiście nie wszystkie zmiany, jakie wprowadza „nowa ustawa krajobrazowa”. Starałem się przedstawić jednakże te najważniejsze, które niewątpliwie mogą wpłynąć na rynek reklamowy. Czas pokaże, na ile nadzieje gmin i obawy reklamodawców znajdą odzwierciedlenie w rzeczywistości.

W jednym z kolejnych wpisów odpowiem na pytanie, czy reklama sprzeczna z ustawą krajobrazową może zostać zakwalifikowana jako nieuczciwa konkurencja, a w szczególności jako nieuczciwa reklama.